中国宪法与其他所有正常立宪国家的成文宪法一样，限制权力首先是通过形成国家机关权力清单(其中首先是国家机关清单，下同)和国家机关权力负面清单来实现的。

同理， 从省到市， 上级公安机关越是加强统一领导， 过多地布置各项任务， 下级公安机关越是疲于奔命， 但又不能不摆出认真对待、积极落实的姿态， 有时不免流于形式、应付了事。参见郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》， 载《中国社会科学》2012年第5期。

13各地公安机关一把手的任命， 必须征得上一级公安机关的同意， 就是加强对地方主义控制的一个重要手段， 14也是公安工作强化纵向问责机制、趋向委托—代理模式的一种表征。(2) 由国家发展和改革委员会立项建设公安业务用房。又如， 地方发生恐怖事件、群体性事件等紧急突发事件， 当地公安机关在第一时间首先要上报当地党委政府， 是否在第一时间向上级公安机关报告取决于当地党委政府的意愿。比如， 犯罪呈现一种全国化乃至全球化的态势， 网络指挥、远程犯罪、长途奔袭、高速移动的特点明显， 需要通过全国统一的调度指挥， 加强跨区域的公安机关之间协作。对公安体制的表述略有不同， 熊一新认为， 公安体制是指公安机关在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。

但是， 仍然没有建立在合理划分公安事权的基础上， 没有使支出责任与公安事权直接挂钩。对于上述体制在运行中表现出的问题， 相关文献都做了大致相同的现象描述， 9但是， 对产生的原因却缺乏深入的理论分析。赋予某些机关以更大权力，势必损害国家机关职权的合理划分和各司其职，使国家机关难以正常运转，造成国家机关之间的不协调和混乱状态，损害中国人民民主专政的国家制度。

中国《宪法》序言规定：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则。[7]童之伟、殷啸虎主编：《宪法学》(第二版)，上海人民出版社、北京大学出版社2010年版，第25-26页。国家从极权专制到立宪民主制，个人从受奴役到逐渐获得自由发展的条件——所有这些话语看似内容不同，其实都只对政治和法制进步这个相同历史走向的不同描述。中国《宪法》第89条所列举的，是国务院的权力清单：国务院行使下列职权：(一)根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。

国务院是中国最高国家权力机关的执行机关，其职权相对于全国人大及其常委会的职权具有从属的性质，但这份清单同时也是其行使职权的限度。[13]②古罗马的公法对后世影响不大，但从今人能接触到的一些著作看，至少在它的共和国时期，制度上的统治组织之间权力显然是做了划分和受限制的，如百人团民众会议、执政官与裁判官之间的关系所显示的那样。

但遗憾的是，社会上不少人士包括相当一部分法律和法学工作者，据此以为只有国家行政机关才有权力清单、行使权力不能超出清单范围，以为宪法对其它国家机关没有相同要求。在合众国担任任何信任职位或高收益职位者，未经国会许可，不得接受任何外国君主或国家所赠予的任何礼物、酬金、官职或爵位。进入 童之伟 的专栏 进入专题： 法无授权 权力列举 权力清单 权力负面清单 。除依据法律规定拨款外不得从国库支款。

宪法也限制其他国家机关的权力，但这种限制是相对次要的，因为立法权是源头，行政权、审判权、检察权等都只是其流，主要限于执行法律，很少或完全不直接适用宪法。承认和维护国家机关法无授权不可为原则，是法律学者在法治中国建设实践中发挥正面作用所不可缺少的认知前提和道义基础。如德国基本法(即宪法)第18条规定：滥用观点表达自由，特别是出版自由(第5条第1款)以及滥用教学自由(第5条第3项)，集会自由(第8条)，结社自由(第9条)，通信、邮政与电信秘密(第10条)，财产权(第14条)或避难权(第16a条)来攻击自由民主之基本秩序的人，丧失相应的基本权利。美国宪法修正案中国家的权力负面清单更长，试摘要列举几条作为例证：国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止宗教活动自由。

上前述三方面的情形或许可大体解释现代社会法律生活中主权与派生之权，本权与被授予之权，以及委任人授权与受任人处理委任事务之权这三重关系原理形成的历史根由。他在《国家与革命》一文中写道：摆脱议会制的出路，当然不在于取消代表机构和选举制，而在于把代表机构由清谈馆变为‘工作机构。

另外，美国国会开会时间长、法律制定得仔细，中国全国人大及其常委会开会时间短，法律制定一直循宜粗不宜细原则，所以国务院还得进行行政立法，这也增加了行政机关工作的难度。[30]司法权本质上是裁判权，更不是宪法限制的中心所在。

历史地看，宪法来到世间，其所起的最基本法律作用之一，就是限制国家机关权力，其中首先是限制最高国家机关的权力。从保障基本人权原则和法治原则本身是英国宪法的一部分这个意义上，可以说这两个原则与议会主权原则现在是并存和相互制约的，议会已无权废止这两个原则。如按同美国宪法文本一样的标准计算，现行中国宪法文本出现不得的次数应当在194次左右。这种状况与国家机关提取的经济资源多、公共预算规模巨大，公权力无时不在、无处不在且集中程度甚高的情形密切相关。因为，正如英国宪法名家戴雪在19世纪中叶所言，根据英国宪制，恰如其分地说，议会主权原则意味着国会有权制定或废止任何法律，而且，没有任何个人和组织可合法推翻或搁置国会的立法。反映欧洲立法技术的拉丁格言之一是：明示其一，排除其他，或列举为排斥。

法国宪法针对国家的权力负面清单的内容，主要存在于作为宪法组成部分的《人权和公民权宣言》中。实际上，中国《宪法》第62条所列举的，是全国人大的权力清单：全国人民代表大会行使下列职权：(一)修改宪法。

议会的任何议员非经其所属议院秘书处的批准，不得因刑事或违警察事件被实施逮捕、剥夺或限制自由的措施。……(二十一)全国人民代表大会授予的其他职权。

其表现，通常会是法律管控的范围过宽，过于苛严，不利于公民等社会个体的自由发展。需要说明，中国宪法中的监察机关、审判机关和检察机关都是单功能国家机关，所以，宪法只要列举到了其单项职权就算形成了清单。

不得索取过多的保释金，不得处以过重的罚金，或施加残酷的、非常的刑罚。之所以如此，从根本上说，还是因为两者都实行立宪制和代议民主制。②行政权的行使主体和范围：行政权属于美利坚合众国总统。王权是英国当时的最高权力，作为不成文宪法中最早的宪法性法律，《大宪章》中有许多限制王权的条款，除前引第12条外，此处再抄录摘引几条作为论据：对于服务于武士采地或其他自由保有地之人，不得强迫其服额外之劳役(第16条);一般诉讼应在一定地方审问，无需追随国王法庭请求处理之(第17条);凡关于‘强占土地, ‘收回遗产及‘最后控诉等诉讼之陪审裁判案件，除在土地所在地之郡法院外，不得举行之。

[37]②法律权利与权力的关系，这是一国之内基础性的法律关系。美国宪法从第1条第8款开始列举联邦权力，第一句话就以国会有权开头，这同时就意味着对权力的限制从国会开始。

要理解国家机关法无授权不可为，先要解说授权这个名词。以合众国的名义借贷款项。

中国现行宪法同样限制包括最高国家权力机关职权在内的权力，这点不言而喻。[19]肖蔚云：《论宪法》，北京大学出版社2004年版，第794页。

[10] 对于中国来说，宪法是近代以来基于本国基本情况和需要向欧美学习的成果，中国现行宪法与欧美宪法虽属两种不同历史类型，但仍然有不少共性。(三)列举国家机关及其权力是宪法限制国家机关权力的基本方式 限制国家机关等公权力组织的权力和保障个人权利，是宪法的基本功能，这在中外法学界是历史悠久的主流共识。(二)宪法的出现和存在本身即国家机关权力受限制的表现 宪法来到世间以及当今仍然需要宪法，很重要的一点都是因为要限制公共权力和保障基本权利，这点从外国到中国都是一样的。相比较而言，中国2018年的宪法文本，包括修正案，电脑显示的汉字数为26, 665字，查找发现不得仅27次。

2009年设立英国最高法院的决定，这个决定终止了上院的司法终审权。因为，在限制约束权力方面，合宪性审查只能在两个清单起作用的前提下拾遗补缺，不可能替代两个清单发挥限约权力的功能。

原文为：Theexpressionofthingistheexclusionofanother. [9]孙谦、韩大元主编：《世界各国宪法》(欧洲卷)，中国检察出版社2012年版，第180页。所以，折算下来，美国宪法文本运用不得的频率是中国宪法文本的约7.2倍。

严格实施宪法，确保立法不突破宪法设置的国家机关权力清单，并形成限制权力的网笼，对中国而言，有较其他国家更为重要的意义。中国《宪法》序言最后自然段和第5条分别规定：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则。